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陳錫文:關于農業供給側結構性改革的若干問題
  

  全國政協常委、經濟委員會副主任、中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任陳錫文作《關于農業供給側結構性改革的若干問題》主題演講

  大家下午好!

  非常高興來參加這次論壇,尤其是聽了四位領導關于農業風險管理的致詞之后,切實覺得非常重要。他們是從期貨和保險兩方面來談對加強對農業風險的管理,和農業健康發展,農民能夠持續增收,所以我想這些都是今后農業政策要研究的非常重要的東西。

  我想從另外一個角度,就是推進農業供給側改革來強調一下,怎么化解農業發展或者增長中的一系列風險。剛才文輝主席講到的,引用習近平總書記的講話,我國農業的發展從過去的數量矛盾轉化為現在的結構矛盾,這句話有非常深刻的意義。從我們國家對于糧食這個角度來說,過去的12年,糧食持續增長,從2003年8654億斤增長到去年的12429億斤,年度的產量提高了3815億斤,平均每年增長300多億斤,這個成就非常了不起。但是即便如此,和我們13.7億人相比,還是不夠的。現在總需求和總供給在國內相比,大概還有500多億斤的缺口,所以進口糧食現在是必須。這幾年的情況非常奇特,我剛才講到我們的供需缺口有500億斤,但是去年的進口糧食有2000億斤糧食,為什么呢?一個問題是我們在供給結構不能滿足市場的需求,因此有些不能大規模地進入市場。其中最突出的就是大豆。中國是大豆的故鄉,但是中國已經成為全球大豆產量第四、進口量第一的國家,去年只生產了240億斤的大豆,但是去年進口的大豆超過了1600億斤,在去年進口的接近2500億斤糧食中,三分之二是大豆,所以矛盾就顯現出來了。你總的供求缺口只有500億斤,但是光一個大豆就是1600億多斤,國內大豆嚴重不足。同時由于進口了1600億斤的大豆需求,其他的糧食品種實際上面臨著過剩的現象,因為缺口只有500億斤,而進口超過1600億斤,實際上還有1100多億的小麥、稻谷和玉米存在著國內的過剩。

  第二大矛盾就是有些品種我們其實不全,比如說小麥、玉米和稻谷,這個我們都不缺,甚至是略有供過于求,但是去年也進口了八九百億斤,為什么?因為我們生產成本高,價格貴,在國際市場上沒有競爭力,同等質量的前提下,人家的便宜,消費者當然也會有進口的風險。于是我們現在最大的風險就是產得出來,能不能賣出去?這幾年,我們概括為在糧食生產上出現了三量齊增的復雜局面,一個是國內的產量增加,二是進口的量激增,第三就是庫存的數量也面臨著,實際上就是剛才講到的品種結構的矛盾和缺乏國際競爭力導致我們現在出現下降的局面。如果不改變這個局面,那么農民的生產將面臨越來越大的問題,正是由于這些情況,總書記提出來加快農業供給側改革,他明確地強調,農業供給側改革就是要增強農產品的競爭力,這是我國當前經過一段時間的改革和完善的主要方向。所謂農業供給不足,不是短期的根據市場需求,在一些品種數量上作一些生產方面的調整,而根本問題是要解決農業的綜合競爭力,解決農產品的國際競爭力,解決這兩個問題,不是簡單的數量能體現的,因此供給側改革的核心應該從加快體制創新,這樣才能真正實現農業供給側結構性改革。

  從當前的情況來看,這幾年出現的國內的糧食和其他一些主要農產品國際競爭力出現下降,確實有復雜的原因。簡單來說是四大原因:一個是從我們國內的經濟發展中,我們沒有很好的管控價格,甚至在一段時期內,超過經濟增長。

  因為經濟上漲、土地價格上漲、資金價格上漲、勞動力價格上漲,農產品價格不斷提升。尤其是在糧食產業上,政府在過去幾年,大家看到2014年到去年,小麥的最低價上漲了三分之二,水稻的價格上漲了119%,這當然使得我們的農產品物價上漲,所以我們的國際市場價格高出40—50%。這是第一個方面。

  另一個方面,全球經濟問題爆發以后經濟復蘇緩慢,消費品、工業品的價格越降越低,2011年的時候,國際糧價達到了市場最高,今年的上漲價格,大概是在2012年,小麥和玉米下降了三分之一,玉米下降了45%。這個現象非常奇怪,中國的市場上漲和國際市場糧價下降差不多,只有中國糧價上漲,沒有國際市場糧價下跌。它有下降的趨勢,我們的糧價也下降。

  第三個原因,國際能源的消耗對國際農業的制約,一是對生態農業的影響,南北美洲等這些對資源的消耗對農產品的影響。第二是生物質能的影響,對生物用品的生產和玉米、油菜等的供應,國際供應量不足,導致了國際市場的占有量下降。

  第四,人民幣兌美元的持續貶值。最近雖然人民幣在貶值,也是在1:6.7左右。國際市場的糧食價格都是按美元計價的,如果1噸大豆500美元,1:8就是4000人民幣,1:6的話就是3000元人民幣,所以我們這一段出現的中國農產品價格和糧食價格明顯高于國際市場價格,是有著復雜的多種多樣的因素。但是不能把它說成定論,我想還不能得出這樣的結論。正是在這樣的情況下,我們要加快推進農業供給側結構改革,為什么這么講呢?特別是去年,認為中國生產糧食經濟上不劃算,財政上要補貼,農民又得不到多大的利,國際市場上糧食價格低,還不如少生產。經濟上這么分析似乎是有道理的,但是實際上可以看一下,到目前為止,全球每年生產的小麥、大米和玉米這三大谷物最高也就是7000億斤左右。我們國內的糧食總需求大概接近13000億,所以把國際市場上的全部買下來,也就是7000億斤。如果是進口糧食,表現為中國農業這個產業安不安全,表現為中國農民的就業和生計安不安全,所以從這個角度來講,中國作為一個人口大國,要確保糧食安全,就是要按照中央的要求,努力地實現谷物的自給,所以總書記提出推進農業供給側改革。但是我們還是要有緊迫感,要在WTO規則下,比如我們現在的主要糧食品種價格比國際市場高出30%—50%,指的是我們在WTO規則下我們承諾的關稅配額下的進口糧食大概是30%—50%。配額是什么呢?因為我們作為WTO成員,顯然要承擔起國際市場開放的義務,但是同樣都有責任保護自己的糧食安全和農民的生計安全。因此我們經過艱難的談判,取得了關稅配額來管理進口糧食這個辦法,我們承諾在關稅配額下,每年進口的數量小麥是963.6萬噸,玉米是720萬噸,大米是532萬噸,合在一起是2215萬噸,相當于我們全部糧食產量的3.5%左右。這部分關稅配額內的產品我們允許進口,我們只征收1%的關稅,因此這樣的糧食到岸完稅之后,比國內的糧食價格高30%—50%。但是如果超過了我們的關稅配額,對不起,關稅配額的糧食進口要征收65%的關稅,這是WTO的規定。很顯然,我征收65%的關稅,他無利可圖,進不來。政府要保障我們的糧食安全,不僅僅是數量上供給的安全,還有保障產業安全和農民生計安全,所以這方面要有堅強的信心。

  當然我們要推進一系列改革,總書記所論述的農業供給側結構性改革,核心就是科技創新。從這兩個方面來講,我們下一步的任務非常多,至少要從這幾個方面推進改革,供給側的結構性改革真正能見效、真正能落地。

  第一,要促使市場在價格形成機制中發揮決定性作用。比如我們從2004年開始對主要的糧食進行臨時收購價以來,糧食在不斷上漲,這是政府給農民穩定的收入。但是這個漲幅市場上是受不了的,所以一系列改革正在推進。中央已經明確提出,對東北的玉米要實行市場定價、價補分離的改革機制。這個政策一出臺,今年東北三省加內蒙古玉米的播種面積減少了2300萬畝,比去年減少了4.5%。而現在新玉米已經上市了,遼寧的玉米收購價大概在0.75元,黑龍江最低大概就是0.6元,農民蒙受很大的損失。但是還有第二個,就是價補要分離,價格定下去了,政府給農民的補貼。當然農民實際交售的價格加上政府補貼的價格,也不可能比過去的臨時收購價格高。更嚴峻的問題在哪里?玉米關稅配額是720萬噸,去年實際不到474萬噸,但是玉米可以有替代,大豆、高粱等,而這些產品都沒有納入關稅配額,所以沒法控制。小麥和高粱的關稅只有3%,和大豆一樣,進口多少都是3%。所以過去大麥和高粱不會超過200萬的量,去年大麥和高粱的進口都超過了1500萬噸,我們跟東盟國家又簽訂有自由貿易協定,來自東盟的農產品是零關稅,所以這幾個政策對利益的沖突是非常大的,去年進口了750億斤,也就是說搶走了國內650億斤的市場。所以玉米的改革非常緊迫,農民要理解,如果不把國內的價格能夠合理地降到和國外的玉米、玉米的替代品、進口包含關稅的價格打平的話。現在這些替代品的進口基本上都在1500萬噸到1600萬噸左右,平均價格是0.75元—0.8元。 所以從目前看,玉米的價格,政府可以讓市場更加合理,如果東北的玉米改革成功,對小麥、大麥等等都有很好的引導作用。所以要加強市場機制,發揮積極的作用。這些年,為了擺脫農民的貧困,很多地方鼓勵農民調整結構,大力發展經濟作物,特別是山東地區,再過三年、五年,這些作物如果進入盛產期,還有沒有市場?保護和增加農民的利益,要通過有效的改革,通過有序市場的價格,引導農民生產。如果市場過度地引導了,會有風險的。

  第二是要加大風險的管控,今天上午屈部長在中東歐論壇上講到,我們去年的風險率超過了56%,非常擔心。但是有些貧困地,不要只看到經濟價格高的作物上,比如說鮮花、盆景等。我自己是種過農產品的,我在上海,1978年到1982年,我在那里工作了4年,小麥等農產品在那個時候市場很好。

  1956年,全國人大常委會通過了《中華人民共和國農業發展綱要》。要求達到黑龍江以南,黃河以北的地區,糧食畝產量要達到400斤,長江以南要達到800斤,所以那個時候一天到晚念叨就是要上綱要,就是要達到400斤、500斤、800斤,那個時候我們在黑龍江種地沒有那么高,就是300多斤。但是現在高了,小麥1000斤,玉米1200斤。奇怪的就是大豆,我當時下鄉是在48年前,到現在全國大豆的畝產不到280斤,60年沒漲過了,最多250斤畝產大豆,一畝種大豆的毛收入600塊錢,如果種玉米,種一畝玉米1200元,但是你如果把大豆價格再提起來,國際市場到岸完稅價不會超過3000元,而我們現在對于大豆的定價就是4800元,所以價提不上去,根本原因就是大豆這個品種科技投入太少、科技含量太低。所以我們必須加快推進科技進步,才能使我們的農產品形成有效的競爭力。

  第三、加快推進農業經營體系的創新。 剛才幾位都在講到了新興農業,在這個問題上,我覺得要從目前的情況去看,我們過去認為發展現代農業最重要的前提就是土地的流轉集中到規模化經營,當然這個需要城鎮化的配合,這個條件不是一下子就能具備的,而且在目前的情況下看,我們前一段規模經營的效果,現在在糧食價格下降的背景下,受到了很大的損害。因為很多農民發現,用這么高的價格租來的地種出來的農產品,沒有多少利潤。東北一公頃的玉米收入大概可以打2萬斤玉米,按去年的收入價是1元斤,一公頃是2萬元,2萬元的毛收入去掉1萬元的地租,去到各項成本7000元,那么種一公頃玉米只有3000元的利潤,一畝地是200元。當然我跟農民說,今年的玉米價格基本在0.75元以下,它怎么種呢?2萬斤同樣的玉米只能賣15000,地租是1萬元,各項成本是7000元,還虧了2000元。現在正處在這樣艱難的情況下。但是發展規模經營畢竟是我們未來發展的方向,農民自己在想辦法,想什么辦法?最重要的辦法就是只有這一條路嗎?土地流轉規模經營?實際上很多地方的農民發現用自己土地承包的經營權入股去成立當地的農村土地股份合作社,這個時候避開了土地租金問題,沒有土地租金。生產出來的收入扣除成本以后,市價高的時候多收一點,市價低的時候少收一點,這樣就統一起來,更重要的是推出了土地的托管、推出了土地的代征,推出了土地的社會化服務。所以我一直在想,我當年在東北搞糧食生產的時候,那個時候我們的技術水平在全國是很高的,一個拖拉機,從東方紅的拖拉機后面帶了各種機器,四五個人,就是2500到3500公頃,效率很高。但是現在不一樣,現在東北用的什么呢?人家用的拖拉機是550馬力的,我們那時候用的東方紅54就了不起,現在是550馬力的,而且技術水平比我們高很多,我問了一下像這樣的拖拉機在東北秋天翻地的時候,歇人不歇機,一晝夜可以達到1500畝左右。你搞不到5萬畝的地,用這樣的拖拉機就要吃虧,但是不用這樣的拖拉機就比不過人家?怎么辦呢?就面對這樣的問題,就是要讓這樣的拖拉機不是給一戶農民用,而是幾百戶、幾十戶、上千戶農民提供服務,所以在農業經營體系方面,有兩條路要走,一條路就是推進土地的流轉規模經營;第二是推進現代農業裝備實現規模化的服務。這樣就可以使我們的小規模農戶也能夠用到最先進的現代化農業裝備,這樣來提高我們的效率。所以我想從我們當前的經營的思維是有多種方式的,既要看到它的好處,同時也要看到進一步發展社會化的服務,讓它擴大規模同樣能得到很明顯的效果。所以我們金融部門在支持的時候,不光要支持經營土地的大戶,可能你們還要支持運用最先進的農業裝備,為最廣大的農戶提供專業化服務的社會化服務組織。可能你到東北,現在到很多地方都能看到。今天上午袁隆平講到了,在美國怎么辦?每一個農場主都有無人機,在中國沒人這么傻,中國在農業用微耕機是全世界水平最高的,而且一家一戶就是15畝地,你讓他買無人機。但是這一臺無人機買回來,可以給當地的三千畝、五千畝,可以給當地200戶農民服務,一定賺錢,所以中國農業現代化一定要有自己的道路。

  第四條,就是要結合當前的實際,去支持和完善農業支持保護體系。我們的農業支持保護體系比較偏重于補貼政策,就是直接補的價格,直接補價格最大程度上就會扭曲生產成本,所以是有限的。我們經過很艱難的談判,可以作這樣的補貼,補貼量不能超過農業生產總值的8.5%,而像小麥、大米、玉米、棉花、蔗糖這樣一些敏感的農產品,補貼率不能超過農業生產總值的8.5%,現在棉花和大豆已經遠遠超過8.5%。現在小麥、大米和玉米的補貼水平已經沒有什么了,所以下一步支持農業,不能說不給農業,我可以給大家說,日本是WTO成員,他所承諾的大米進口關稅按照今年的價格仍然是每公斤進口大米征收341日元,你可以看到進口一公斤大米征收的關稅差不多要22元人民幣,日本對他們農業保護是什么水平,我們怎么對我們農業保護?但是要保護的有辦法有智慧、有技巧。還是要藍項補貼,你不種我可以給你補貼,我保護地理、恢復生態環境,今年中央1號文件也提了,要對一些必要的地區實行休耕和輪作。還有一個就是綠項補貼,就是我們給農民的補貼不會直接計入生產成本,從而不能影響價格的增高。比如今天農業部和云南省在這里召開農交會,搭建這么一個大的會場,請大家來參加會議,促進農產品營銷,這個就是綠項補貼。灌溉補貼電價,是藍項補貼,但是政府支持農田水利建設,那就是綠項補貼。再一個就是發達國家對農民收入進行直接補貼,政府拿錢支持農村經營,支持農戶,帶來更多的經營發展,對收入進行直接保險。我想未來既要加大農產品的保護,也不違背世界貿易,使農業取得更好的發展。今年我們的論壇也提到,致辭的領導都講到,證監、期貨都好,農業的自身問題,自己的增長能夠符合市場的需求,自己的增長符合農業發展規模,也可以吸收各國的農業政策,使我們的農業政策更加完善,使中國農業更好地向前發展!

  我就講這些,謝謝大家!

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